關于建筑起重機械“一體化”管理探討研究報告

建筑起重機械“一體化”管理是指施工現場建筑起重機械設備的租賃、安裝、拆卸、維修、保養等工作，由一家具備相應專業承包資質的企業(簡稱為“一體化”企業)組織實施。以“一體化”企業的管理模式開展建筑起重機械安裝管理本身不是一個問題，但將其作為由建設行政主管部門強力推行的一種管理模式，就存在問題了。為此有必要對由建設行政主管部門強力推行建筑起重機械“一體化”管理提出一些意見和建議，供有關行業主管部門決策時參考。

一、建設行政主管部門推行建筑起重機械“一體化”管理涉嫌行政許可行為

目前個別地區推行的建筑起重機械“一體化”管理，實質就是一種變相的行政許可行為。例如，某省建設行政主管部門制定出臺了關于推行建筑起重機械“一體化”管理的文件，文件里規定了“一體化”企業的標準，要求各地逐步推行“一體化”。具體做法是：某地的相應協會對申請一體化企業進行初審，初審后報市建設行政主管部門，再由市建設行政主管部門提出核查意見，分管領導簽字、蓋章后送到省建設行政主管部門，由省建設行政主管部門核準、公布。

不難看出，上述這些行為具備了行政許可的行為特征。雖然在某省行業主管部門所發的文件中，字里行間出現“可在、鼓勵、宜選擇、應優先選擇”的字眼，想極力回避推行建筑起重機械“一體化”管理涉嫌行政行為，但是由行政主管部門發文提出管理要求，并在實施過程中由行政主管部門審核、簽字、蓋章并發布，本身就具備了行政許可行為的特征。所以，建筑起重機械“一體化”管理模式是在行政機關推動下的一種變相的行政管理模式，這是不爭的事實。

二、建筑起重機械“一體化”管理不能重蹈行政許可老路

有一種聲音稱建筑起重機械“一體化”管理模式是一項管理的創新，既然是創新今后就有可能把它納入行政許可范圍。這種說法也是站不住腳的。

首先，建筑起重機械“一體化”管理不是一項創新，早在我國計劃經濟時期就已經獨立地存在。隨著我國改革開放和社會主義市場經濟的發展，建筑起重機械管理模式發生了很大的變化，多種管理模式出現極大地豐富了我國建筑起重機械管理。以建筑機械設備產權管理模式來講，就有設備純租賃企業、設備制造與租賃企業、設備租賃與安裝企業和自有設備施工企業等多種形式，如果再搞單一的建筑起重機械“一體化”管理就是走回頭路。

其次，建筑起重機械租賃企業是我國改革開放后產生的一種新型的企業，它是市場經濟的產物，是得到國家工商部門的認可。既然得到社會認可，國家有關行政管理部門認可，它就應當作為合法的企業存在，不應再由國家行政管理部門重新設置許可和添加條件。

第三，已剝離或部分剝離建筑機械起重設備產權，不再擁有設備專門從事機械設備安裝的企業，它也是經建設行政主管部門認可的企業，如在原有資質條件下再加上租賃業務的要求，也是不符合行政許可法的要求的。

第四，就是擁有設備產權并從事建筑機械設備安裝的企業，其產權的管理也是企業內部行為，這些企業絕大多數又不存在租賃行為，就是有租賃行為也是在安裝之外的經營行為，也不屬于建設行政機關資質管理的管轄范圍。

綜上所說，強行推行建筑起重機械“一體化”管理，勢必與行政許可法相違背。所以，建筑起重機械“一體化”管理不應成為一項行政許可。

三、實踐表明由建設行政主管部門出面推行建筑起重機械“一體化”管理未能達到預期的目的

有關建設行政主管部門提出推行建筑起重機械“一體化”管理的目的是：為加強建筑起重機械的安全監督管理，提高專業化水平，確保租賃、安裝、拆卸、使用、維修、保養各環節管理到位、責任明晰，防止生產安全事故發生。

實際情況如何呢?某地區提出，“一體化”企業必須達到相應的“資質”條件，否則，不得成為“一體化”企業，并提出某年某月某日后所有依法進行招投標的工程，達到多少萬以上的項目必須由“一體化”企業承擔;某年某月某日后全省一刀切，如果沒有進入“一體化”名錄的企業不能從事這項工作。據了解，實際上這些地區進入“一體化”企業很難達到相應的“資質”條件，不少企業為了獲得相應的“資質”只能是弄虛作假，這一現象很為普遍。且這些地區在進入一刀切以后，實際進行招投標對接的只是為數極少的個別企業。

還有的地區，建設行政主管部門發文要求實施建筑起重機械“一體化”管理后引起企業的激勵反對，為了不發生矛盾、強調社會穩定，該地區的建設行政主管部門不得不做出承諾該地區不按所發的文件執行了。

再深入調研發現，不少進入所謂的“一體化”企業建筑起重機械管理水平沒有得到提高，在實施“一體化”管理的地區其租賃、安裝、拆卸、使用、維修、保養各環節管理責任更難落實到位，生產安全隱患和事故時有發生。有的地區實施一體化后，企業的建筑起重機械管理水平并沒有得到很大提高，反而形成地區性和企業的壟斷，并滋生了一些地區建筑起重機械設備管理的腐敗現象。

去年，某地實施“一體化”管理的一工地，發生一起施工升降機事故。深入該施工現場了解發現，由于建筑起重機械使用單位(即項目總承包單位)嚴重違反有關規定，視建筑起重機械“一體化”管理企業的警告而不顧，造成現場建筑起重機械管理責任不落實，管理混亂，最終導致事故的發生。

由此可以看出，僅憑建筑起重機械“一體化”管理一種模式是不可能解決目前建筑施工現場起重機械管理問題的。如果一味推行建筑起重機械“一體化”管理只會造成建筑起重機械的租賃、安裝、拆卸、使用、維修、保養等各環節管理的責任不清、不到位，根本達不到有關建設行政主管部門預期的管理目的的。

四、由建設行政主管部門出面推行建筑起重機械“一體化”管理帶來的諸多問題歸納

歸納由建設行政主管部門出面推行建筑起重機械“一體化”管理主要有以下幾個值得深思的問題：

其一，以行政發文推行建筑起重機械“一體化”管理是違反行政許可法的。可能從本意上來講，有關部門以行政發文推行建筑起重機械“一體化”管理的出發點是好的，但這種行為的結果就是一種變相的行政許可行為，有關部門理應承擔相應的違反行政許可法的責任。筆者建議在中央反復強調簡政放權的今天，有關建設行政主管部門應暫停或廢止推行建筑起重機械“一體化”管理文件。

其二，靠捆綁和限制來管建筑起重機械管理是違背市場規律的，最終導致管理的失敗，帶來了建筑起重機械管理的更多、更嚴重的問題。改革開放和社會主義市場經濟促生了我國建筑起重機械管理模式的多樣化。多樣化的特點是租賃、安裝拆卸和維修保養等建筑起重機械專業化管理的逐步形成，它是符合我國社會主義市場經濟發展和有利于建筑起重機械管理發展的。只不過是由于我們在建筑起重機械多樣化管理中，忽視了建筑起重機械專業化管理的作用，放松了對建筑施工現場起重機械管理責任主體的監管，造成了建筑施工現場起重機械管理主體責任的缺失，因而引發了建筑起重機械管理的諸多問題。現在又想把建筑起重機械的租賃、安裝、拆卸、維修、保養等捆綁于一個企業，似乎管理對象少了更有利于管理。這完全是簡單的管理思維，它不僅沒能捆綁好，“強、拉、配”的結果使那些不情愿的企業走在了一起，一個外視“一體化”企業其責任更加混淆、模糊不清。我國近年來逐漸形成的租賃、安裝拆卸和維修保養等專業隊伍被打破，建筑施工企業把施工現場起重機械管理責任推卸給了“一體化”企業，甚至在施工現場帶頭違反建筑起重機械管理各項規定，造成了目前建筑施工現場起重機械管理的混亂。與此同時，由于建筑起重機械“一體化”管理的不規范、人為性很大，使得一些監管部門各說其是、任意設置條件，不但形成了地方保護主義，而且還形成了權力尋租，產生了諸多的腐敗現象，加重了建筑起重機械相關企業的負擔。推行建筑起重機械“一體化”管理非但沒有達到管理的目的，反而帶來了建筑起重機械管理的更多、更嚴重的問題。

其三，備案制度不規范是誘發推行建筑起重機械“一體化”管理的導火索。《建筑起重機械安全監督管理規定》(建設部第166號令)雖然規定了有關建筑起重機械設備產權備案和使用登記等建設行政主管部門管理的內容，但是產權備案和使用登記的具體要求及其作用，包括建設行政主管部門應當履行的職責和權限，在文件中以及后續的管理規定中都未做出明確的規定。試想，一個管理規定只有管理事項，沒有具體內容，達到何種目的(或能否達到預期目的)?管理者承擔什么責任?有無權限限制?這種沒有具體要求、管理不受檢驗、不受限制的行政行為，不產生混亂才怪呢!有了不受限制的備案權力，使得推行建筑起重機械“一體化”管理有了產生的土壤。因此，必須盡快地花大力氣研究規范建筑起重機械產權備案和使用登記制度。

其四，推行建筑起重機械“一體化”管理掩蓋了人員管理的眾多弊病。推行建筑起重機械“一體化”管理后，將各相關的責任主體的責任打亂了。如建筑起重機械維護保養究竟誰來管?與建筑起重機械有關的特種作業人員究竟誰來管?就很難界定。一些所謂的建筑起重機械“一體化”企業，由于“一體化”企業準入門檻設置的不現實、不合理，許多申請“一體化”企業只能靠東拼西湊或弄虛作假組建，人員管理幾乎落實不到位。從表面上看“一體化”企業組建了，但掩蓋了人員管理的眾多弊病。

五、有關建筑起重機械管理的建議

建筑起重機械管理分為產權、安裝、使用和監管四部分，其中使用部分的管理職責為最多，反映了使用環節管理的重要性。如果進一步明晰責任，加強監管，建筑起重機械管理的各項責任就能夠落實到位。所以，筆者有以下四項建議。

第一，應允許多種管理模式的建筑起重機械有關企業的生存與發展，并積極鼓勵專業化企業的發展。

建筑起重機械“一體化”企業有它的優勢，但絕不是唯一的企業管理模式。就是在建筑機械“一體化”企業中也有嚴格的租賃、安裝與維護保養各項管理分工，有的企業內部就有專業化分工并獨立核算的管理模式，不具備全方位管理經驗的企業是難以勝任“一體化”管理角色的。實際上建筑起重機械監管較為復雜，它涉及到行政許可管理規定的要求。按照有關資質管理規定，建筑起重機械制造企業和租賃企業不屬于建設行政主管部門管理范疇。今后，在建筑起重機械安裝、維護保養和安裝檢測上的專業化管理隊伍將越來越多，專業化程度越來越高，也必將促進建筑起重機械管理水平的不斷提高。我們認為專業化的租賃企業、專業化的安裝企業，甚至專業化的維護保養企業，單獨設立，做精、做細，對建筑起重機械管理也是有很大益處的。國外已有許多有益經驗可借鑒的，國內相關行業管理經驗也是可參考的。因此，應允許多種管理模式的建筑起重機械有關企業的生存與發展，并積極鼓勵專業化企業的發展。

第二，抓住建筑起重機械管理的使用環節，督促建筑起重機械使用單位履行其責任。

根據《建筑起重機械安全監督管理規定》不難發現，建筑起重機械管理分為產權、安裝、使用和監管四部分，其中使用部分的管理職責為最多，反映了使用環節管理的重要性。如果我們在建筑起重機械管理中能夠嚴格按照以上職責及監管要求實施，加強使用環節的管理，并不斷加以完善管理方式，就一定能夠有效地監管好兩工地建筑起重機械管理的。實踐證明，只要建筑起重機械使用單位(含建筑施工總承包單位、建設單位和監理單位)重視了，不該用的設備不亂用，未維護保養的設備不使用，未經檢測的設備堅決不用，其它責任主體的責任就能夠得到有效地促進和加強。反之，制造、租賃、安裝環節重視了，使用環節不重視，建筑起重機械管理照樣出問題。因此我們認為，建設行政主管部門應在建筑起重機械使用單位的責任主體上狠下功夫，特別是應加強建筑施工總承包企業(包括建設單位、監理單位)對于建筑起重機械管理的責任監管，一旦發生建筑起重機械事故應嚴厲追究建筑施工總承包單位(包括建設單位、監理單位)的責任，讓建筑施工總承包企業(包括建設單位、監理單位)重視建筑起重機械管理，這樣才能一環套一環，以建筑施工總承包企業(包括建設單位、監理單位)為龍頭帶動其它建筑起重機械各個責任主體安全管理職責的履行。

第三，應實事求是加強建筑起重機械安裝管理，重新定位建筑起重機械安裝資質和界定建筑起重機械安裝責任。

目前，在建筑起重機械安裝管理上還存在資質管理以及安裝責任的履行與監督的問題。一方面，建筑起重機械安裝資質管理嚴重脫離實際，沒能從建筑起重機械安裝的實際出發，設置了不少脫離實際的框框條件，已給建筑起重機械安裝企業的發展帶來許多困惑。另一方面，建筑起重機械安裝的職責不很明確，按照有關標準規范及產品說明書的要求安裝好的建筑起重機械設備能否使用?安裝好的使用環節中的責任應如何承擔?建筑起重機械安裝檢測在安裝環節中的作用和責任是什么?安裝企業的檢驗和第三安裝檢驗機構的檢驗之間的關系等，都應有非常明確的界定。

第四，應積極支持和鼓勵發展建筑起重機械租賃行業確認管理，發揮建筑起重機械租賃行業確認在我國建筑起重機械管理中的作用。

我國實行的建筑起重機械租賃行業確認彌補了建筑起重機械管理的不足，也取得了可喜的成績，對促進我國建筑起重機械管理起到了很大的推動作用。目前，不少地區正在探索開展建筑起重機械租賃行業信用評價的動態管理，建立網絡化的信用評價共享平臺，及時反映租賃企業的實際狀況，為廣大建筑企業和建筑工程項目提供可靠的建筑機械租賃信息，他們將在租賃企業經營管理服務以及建筑起重機械維護保養規范、合同管理、人員培訓上加強對租賃企業的指導。所以，建設行政主管部門應積極支持和鼓勵發展建筑起重機械租賃行業確認管理，以建筑起重機械租賃行業確認彌補當前我國建筑起重機械管理力量的不足。